Propuesta sobre el Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los procedimientos constitucionales
Santo Domingo, Distrito Nacional, República Dominicana
13 de enero de 2011
JUSTIFICACIÓN E INTRODUCCIÓN
La Constitución dominicana, en sus artículos 184 al 189 crea, como conquista fundamental de los ciudadanos así como para el sistema de administración de justicia, un Tribunal Constitucional destinado a garantizar la supremacía de la Constitución, defender el orden constitucional y proteger los derechos fundamentales.
El constituyente decidió, en virtud de la norma consagrada por el Art. 184 constitucional, que las decisiones de dicho tribunal tendrán efecto definitivo e irrevocable, además de reconocerle un carácter y valor vinculante en virtud del cual resultarían de obligatorio cumplimiento para todos los poderes públicos. De este artículo se desprende la obligatoriedad y el carácter general erga omnes, para todas las personas. Podemos afirmar que las resoluciones o sentencias de este órgano constitucional tienen un alcance privilegiado como fuentes del Derecho, esto así porque su competencia en calidad de guardián de la Constitución y las leyes le permite de manera exclusiva decidir inclusive sobre la letra y contenido de la propia Constitución, naturalmente con sujeción a una serie de normas establecidas por el Derecho.
Los tribunales constitucionales son órganos supremos de naturaleza constitucional de única instancia, de carácter permanente, independientes e imparciales, que tienen por función esencial la interpretación y defensa jurisdiccional de la Constitución, con exclusión del ejercicio de competencias de jurisdicción ordinaria salvo el caso de la violación de derechos fundamentales, actuando a través de procedimientos contenciosos constitucionales referentes como núcleo esencial a la constitucionalidad de normas de rango inferior a la Constitución y la distribución vertical y horizontal del poder estatal, agregándose en el caso particular de la República Dominicana la protección extraordinaria de los derechos fundamentales.
La justicia constitucional se considera acreedora de la potestad instituida para tutelar la vigencia del principio de la supremacía de la Constitución, así como la regulación de las acciones y procedimientos establecidos para posibilitar su completa efectividad.
Es conveniente acotar que, por regla general, los tribunales constitucionales no forman parte de la estructura del Poder Judicial; pauta que tiene excepciones, como son los casos de los tribunales constitucionales de Bolivia y de Colombia, en Sudamérica; como también ocurre con la Corte Constitucional alemana, en Europa, tribunales que forman parte de la estructura orgánica del Poder Judicial aún cuando cuentan con plena independencia para el ejercicio de sus funciones específicas.
La Constitución dominicana reserva a la jurisdicción constitucional, incluyendo a los tribunales inferiores, el conocimiento y solución de los diferendos relacionados con la violación de las disposiciones constitucionales, en unos casos por vía directa (control concentrado, tribunal constitucional) y en otros de forma indirecta (control difuso, tribunales ordinarios)
El Tribunal Constitucional se expresa con una sola decisión, que produce efectos generales en materias siempre trascendentes. La justicia constitucional es especial porque, en términos amplios, posee elementos característicos distintos a la denominada “justicia ordinaria”. Es independiente porque su organización, estructura y atribuciones no están condicionadas a otro órgano o función pública, especialmente de administración de justicia.
Debe acotarse igualmente que el Tribunal Constitucional es un órgano extra-poder, esto es, independiente de los poderes públicos pues está llamado a fungir como equilibrio entre ellos, sometiendo a su control los actos de los poderes del Estado, en su condición de máximo y último interprete de la Constitución cuyas decisiones son, como se dijo, vinculantes para todos los poderes públicos y los órganos estatales.
El artículo 277 constitucional hace mandatorio, por reserva de ley expresa para el Poder Legislativo como el destinatario natural de una función indelegable, la creación por ley de los procedimientos necesarios para la revisión de las sentencias o decisiones judiciales, preferentemente en materia constitucional, con autoridad de cosa juzgada.
En este breve compendio de disposiciones ínsitas en la vocación jurídica del Tribunal Constitucional, cabría citar el artículo 7 de la Carta Magna, texto que consagra el denominado “Estado Social y Democrático de Derecho” con el designio expreso de potencializar y priorizar los derechos fundamentales y la dignidad humana como funciones esenciales del Estado. Asimismo, los artículos 37 al 67, que contemplan un extenso y ambicioso catalogo de derechos fundamentales que exigen a los poderes públicos en general, y al Tribunal Constitucional en lo particular, garantía y tutela efectiva.
De todo lo anterior se resume que si este órgano constitucional independiente del resto de los poderes públicos, verbigracia, el Tribunal Constitucional, si no puede revisar un acto jurisdiccional o sentencia de la Suprema Corte de Justicia donde se alegue la violación de derechos fundamentales, bajo una serie de parámetros y requerimientos para su admisibilidad, estaríamos entonces en una franca y abierta transgresión al artículo 184 de la Constitución, entre otros textos que, como expresáramos precedentemente, imponen al Tribunal Constitucional la función de proteger los Derechos Fundamentales.
Es claro que el componente Derechos Fundamentales opera como una premisa básica para conectar la interacción de la jurisdicción ordinaria con la constitucional, en interés del espíritu y propósito de la Constitución.
En este sentido opera, indudablemente, el artículo 185 de la Constitución al atribuir poder y competencia al Tribunal Constitucional para conocer por vía directa de la constitucionalidad de las leyes emanadas del Poder Legislativo, superiores inclusive en la escala de fuentes del derecho a las sentencias o jurisprudencias del Poder Judicial. Como no podía ser menos, de igual forma caen dentro de su ámbito o competencia los decretos del Poder Ejecutivo y, de manera preventiva, los Tratados Internacionales entre otras tantas funciones derivadas de su ley orgánica (pendiente de aprobación) y de la propia Constitución.
Este texto induce a reflexión acerca de la integración de los poderes públicos, donde rápidamente se observa que tanto el Legislativo como el Ejecutivo, en un sistema democrático como el que vivimos, son el resultado del voto popular. Por el contrario, las autoridades del Poder Judicial son designadas por el Consejo Nacional de la Magistratura, un órgano configurado a partir de la acción de los demás poderes, sin que de ello pueda colegirse válidamente que el Poder Judicial se encuentra supeditado a otros poderes públicos, sino específicamente que su integración no es, por cierto, la más democrática, y que dejar fuera de control al Poder Judicial (esencialmente en temas que deriven en la conculcación de Derechos Fundamentales) equivaldría a reconocer a las sentencias de los jueces ordinarios del Poder Judicial calidad de verdad absoluta e infalible, sin posibilidad de errores y siempre fieles a la Constitución.
La tutela y protección de los Derechos Fundamentales en un Estado Social y Democrático de Derecho, implica que las vías jurisdiccionales tienen que estar abiertas a los ciudadanos. Ese es el precio de la democracia procurando operativizar y hacer efectivo para todos los dominicanos el ejercicio de los Derechos Fundamentales. Naturalmente, siempre en atención a un conjunto de parámetros y requerimientos para su admisibilidad ante los tribunales que garantizarían el no embotellamiento de la jurisdicción constitucional.
Otro tema a ponderar, y de hecho preocupante, se deriva de la aceptación del sistema mixto adoptado por nuestra Constitución para el control de la constitucionalidad de las leyes, el concentrado y el difuso. En el control concentrado se crean órganos constitucionales con la específica finalidad de ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes por vía directa (caso dominicano con la creación del Tribunal Constitucional art. 184); y, el otro es el llamado “control difuso”, reservado al juez ordinario en ocasión del planteamiento de una excepción de constitucionalidad con carácter accesorio y de efecto exclusivo y transitorio para el caso en particular sometido a la consideración del juzgador(Art. 188). Por su origen, al primer sistema se le llama austríaco o europeo y al segundo americano. Nuestra inquietud radica, respecto de este punto, en si el Tribunal Constitucional podrá revisar o no las sentencias rendidas en ocasión del control difuso, sobre la materia naturalmente constitucional.
Finalmente, y antes de pasar concretamente a la propuesta formal de modificación al Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, queremos dejar constancia de la trascendencia del Tribunal Constitucional para la vida democrática e institucional de la nación dominicana, motivación más que suficiente para procurar un consenso en los diferentes sectores sociales de manera especial en su integración, facultades y funcionamiento acorde con el texto constitucional.
En definitiva, somos de opinión de que las sentencias, no solo de la Suprema Corte de Justicia sino de cualquier jurisdicción, deben ser revisables por el Tribunal Constitucional, vía interposición de recurso de amparo constitucional, a condición indispensable de que sea el resultado de la violación de un Derecho Fundamental que previamente haya sido invocado en instancias inferiores.
Propuesta y sugerencias para modificar el proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales que actualmente cursa en la Cámara de Diputados
Es conveniente asimilar por imperio de la Constitución que el alcance del procedimiento que establecerá la ley que regirá la materia constitucional es de la exclusiva competencia del legislador, quien deberá diseñarlo orientado por el sentido que se desprende de los artículos que pautan el propósito y las funciones del Tribunal Constitucional, en atención al esquema mixto de control de la constitucionalidad que hemos asumido.
1º Establecer el amparo constitucional como instituto idóneo para garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales, bajo el abrigo del Tribunal Constitucional como jurisdicción de última instancia, es decir, con la última palabra en materia constitucional, independientemente de la jurisdicción judicial de donde provengan las decisiones, a condición de que sea el resultado de la transgresión de Derechos Fundamentales, invocado previamente en instancias inferiores, con relevancia o trascendencia constitucional. En este sentido, es procedente que el proyecto de Ley sobre el Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales contemple el amparo constitucional contra actos jurisdiccionales (autos, resoluciones y sentencias) que violen Derechos Fundamentales exclusivamente.
2º De igual forma, excluir el articulado referente al amparo, por tratarse de una materia que si bien tiene fundamento constitucional, es propia en sus inicios de la jurisdicción ordinaria, y en tal sentido, orientada a los procedimientos de derecho común, la cual posteriormente podrá ser conocida en instancia final o de cierre por el Tribunal Constitucional en ocasión de la interposición de un amparo constitucional, por tratarse en su génesis de la tutela y protección de Derechos Fundamentales vulnerados.
3º Asimismo, reorientar lo relativo al amparo electoral a su jurisdicción natural, esto es, a ser contemplado en la ley orgánica del Tribunal Superior Electoral, pendiente de aprobación por las cámaras legislativas. El Tribunal Superior Electoral es la instancia con capacidad y competencia para conocer con carácter definitivo sobre los asuntos contenciosos electorales y estatuir sobre los diferendos que surjan a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos o entre éstos. En atención a ello, y a la tutela de Derechos Fundamentales que constitucionalmente otorga el artículo 184 al Tribunal Constitucional, el amparo electoral debería quedar en manos del Tribunal Superior Electoral con vocación de la revisión del Tribunal Constitucional en cuanto al amparo y tutela de un Derecho Fundamental.
4º Igualmente, excluir el habeas corpus y el habeas data del proyecto de ley de referencia, figuras jurídicas en principio contempladas como acciones constitucionales con base y fundamento constitucional, pero propios de la jurisdicción ordinaria para su conocimiento como acciones tendentes a la protección de Derechos Fundamentales (libertad e intimidad), deberán ser objeto final de control por el Tribunal Constitucional vía amparo constitucional. Además cabria considerar al respecto que el habeas data requiere de la creación de una ley especial, porque no ha sido regulado en la legislación positiva con la extensión y suficiencia debidas, diferente al habeas corpus regulado con amplitud en el Código Procesal Penal.
5º El Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales debería establecer, y se sugiere al respecto que se haga siguiendo el procedimiento ordenado por la parte in fine del artículo 277 de la Carta Magna, la competencia del Tribunal Constitucional para conocer, sin perjuicio de la autoridad de cosa juzgada, las decisiones de la Suprema Corte de Justicia rendidas en ocasión del ejercicio del control difuso de la constitucionalidad, a fines de que la sentencia tenga efecto erga omnes y carácter de precedente vinculante, aunque no lo hayan invocado las partes. En cuyo caso correspondería a la instancia de fondo tramitar el asunto de que se trate por ante el Tribunal Constitucional, aún de oficio, en procura de dar uniformidad y dirección a la jurisprudencia constitucional.
6º Contemplar de manera clara y precisa en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, los requisitos y condiciones para ser miembro del Tribunal Constitucional. Sobre este particular procede atender inicialmente a los parámetros acordados y establecidos por la Constitución en sus Arts. 151.2, 153 y 187 en cuanto prevén las condiciones propias de los profesionales del Derecho requeridas para ser juez de la Suprema Corte de Justicia, la comunidad de requisitos para los jueces tanto de la citada Suprema Corte como del Tribunal Constitucional y la edad de retiro obligatorio de setenta y cinco años operando en esta última parte la referida edad como un requisito de entrada, por ser un impedimento implícito en los jueces de Suprema Corte, operando en términos reales como un requisito.
TRAJANO VIDAL POTENTINI ADAMES
PRESIDENTE
NOTA FINAL: las consideraciones servidas en la presente propuesta son el resultado del análisis de la legislación comparada sobre la materia, además de la interpretación estricta y literal de la constitución de la república, incluyendo el sentido, alcance y propósito de la Carta Magna y de las diversas opiniones de los juristas y entendidos en la materia.